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统计行政执法简易程序建构及实施规范之思考
行政处罚的程序有三种：简易程序、一般程序、听证程序。行政处罚简易程序又称当场处罚程序，是指行政机关以及法律、法规授权的组织在执法过程中，对于事实清楚、情节简单、处罚轻微的违法行为现场实施处罚的工作程序。简易程序是行政处罚的一种独立的处理程序，是普通程序的简化。正确使用简易程序可以大大提高行政效率，节约行政管理成本，提高行政处罚案件的办理时效性和有效性，在行政法范畴中占有不可或缺的重要地位，在统计行政处罚中也发挥着不可替代的重要作用。
一、统计执法简易程序的构建背景
随着法治社会环境的不断健全，统计依法行政意识不断得以强化，如何有效地运用法制手段加强统计行政管理，保障统计数据的真实有效，成为统计部门依法治统的关健。从统计执法实践来看，由于统计数据的特殊性，统计违法活动大量表现为各类虚报、瞒报、拒报、屡次迟报等形式的统计违法行为，这类统计违法行为往往直接给统计数据造成严重的后果，一般的统计行政处罚更注重将程序公正视为第一要义，而忽视效率与公正之间的内在关系。要处理好二者之间的关系，应当做到在查处统计违法案件时，一方面要对统计违法者起到惩戒作用，另一方面，也要注重提高统计执法工作效率,解决长期以来在执法实践中统计违法案件处理周期较长的现状。为此，南京市统计局在全市各级统计部门中推进了统计执法简易程序的实施，以解决执法实践中的迫切问题，即一方面对重大、复杂的统计违法案件，运用较为完善的一般执法程序来保障执法的公正性，另一方面对那些情节简单、事实清楚的案件，则通过较为简便、快捷的简易程序加以迅速处理，从而凸显公正与执法效率的统一。从执法实践来看，实施统计行政执法简易程序促进了统计法制工作的自身发展，保障了统计行政管理对象的合法权益，实现了统计行政机关行政法治的要求。
二、构建统计行政执法简易程序的法定依据
统计行政执法简易程序作为一项独立的执法程序，其设立必须有其法定依据，有关立法和司法实践为增设统计行政执法简易程序创造了必要的条件。《行政处罚法》和国家统计局《统计执法检查规定》专门对简易程序的设立作了具体的规定，其立法与基本成熟的制度安排，为增设统计行政执法简易程序提供了重要的法律基础。《行政处罚法》第三十三条、三十四条、三十五条对简易程序作了专门规定：“针对某些轻微违法行为需要给与轻微处罚的案件，执法人员可以当场处罚”。国家统计局《统计执法检查规定》第二十六条对统计执法简易程序适用条件也作了具体规定：符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定,统计违法事实确凿并有法定依据，应对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以适用简易处罚程序，当场作出统计行政处罚决定。”，这些都为设置统计执法简易程序提供了必要的法定依据。
三、统计行政执法适用简易程序的基本内容
为进一步完善统计行政执法工作，提高统计执法效能,结合统计行政执法工作的实际,南京市统计局于2007年7月制定下发了《关于统计行政执法适用简易程序的暂行规定》（宁统法[2007]86号），对统计执法简易程序的主要内容作了相应的规范：
（一）关于简易程序的适用条件：
1、违法事实清楚、情节简单。指执法人员当场取得充分有效的证据，并依此认定违法事实，当事人对违法事实不予否认。
2、有法定依据。指对当事人的违法行为，统计法律、法规或规章明确规定应予处罚。
3、违法行为后果轻微。在对行为中指违法数额占实际总数的比例在5%以下，且违法的绝对数额较低；违反《统计从业资格认定办法》第二条的规定，聘请、任用未取得统计从业资格证书的人员从事统计工作的。
（二）适用简易程序的统计违法行为的范围
符合简易程序适用条件的可处以警告的统计违法行为，在2006年南京市政府法制部门梳理认定的统计违法行为种类中，主要有以下几种情况:
1、企业事业组织和个体工商户虚报、瞒报、伪造、篡改、拒报、屡次迟报统计资料的;
2、在接受统计检查时，拒绝提供情况、提供虚假情况或者转移、隐匿、毁弃原始记录、统计台帐、统计报表以及与统计有关的其他资料的、
3使用暴力或者威胁的方法阻挠、抗拒统计检查的。
4、不按期据实答复《统计检查查询书》的。
5、聘请、任用未取得统计从业资格证书的人员从事统计工作的。
6、涂改、转让、出租、出借统计从业资格证书的。
7、以欺骗、贿赂等不正当手段取得统计从业资格证书的。
8、拒绝或者妨碍接受经济普查机构、经济普查人员依法进行的调查的。
9、提供虚假或者不完整的经济普查资料的。
10、未按时提供与经济普查有关的资料，经催报后仍未提供的。
南京市统计局在制定《关于统计行政执法适用简易程序的暂行规定》时，结合多年统计执法工作实际，仅对虚报、瞒报和聘请、任用未取得统计从业资格证书的人员从事统计工作的统计违法行为适用简易程序作了暂行规定，并期在实践基础上不断加以完善。
（三）简易程序的适用要求
1、简易程序只是程序简便而非不要程序。因此，在当场作出处罚决定时，必须符合法律、法规规定的必经程序和权限。
（1）实施统计执法检查应当事先通知被检查单位；
（2执法人员不得少于两人；
（3）检查前执法人员应当出示执法检查证件；
（4）检查中应当如实准确制作相关执法检查文书并由当事人签字；
（5）作出处罚决定前必须告知当事人违法事实和处罚依据以及当事人陈述和申辩的权利，听取当事人的陈述和申辩，并在笔录中予以体现。
2、填写当场处罚决定书。当场处罚决定书为预定格式、编有号码的行政处罚决定书，应当载明下列事项：
（1）文书名称；
（2）文书编号；
（3）当事人基本情况：
（Ⅰ）被处罚单位名称；
（Ⅱ）法定代表人；
（Ⅲ）作出处罚决定的时间、地点。
（4）违反统计法律、法规或规章的事实情节；
（5）作出行政处罚决定的法律、法规、规章依据；
（6）作出行政处罚决定的种类；
（7）告知当事人履行行政处罚的方式和期限（适用当场作出罚款决定的行政处罚）；
（8）告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的期限和受理机关；
（9）作出当场处罚决定的机关；
（10）制作处罚决定书的执法人员签名（二人以上）；
（11）填写处罚决定书日期。
四、简易程序执法实践中应特别注意的几个问题
统计行政执法简易程序作为一项新的统计执法的有效手段，如何在统计执法实践中规范运用，以提高统计执法水平，最大效能地发挥统计执法人员的管理职能和作用，还有赖于我们的执法实践过程中的积累。
1、严格依法办事，文明执法，认真履行法律手续。
要提高服务意识，明确执法就是服务的思想，文明规范执法，无论是一般程序还是简易程序都要秉承法定规范，才能不断提高执法服务水平和执法对象的满意率。
2、必须全面把握和认定适用条件
《关于统计行政执法适用简易程序的暂行规定》明确规定了当场处罚的适用原则、条件和相应的操作要求，应当切实把握，正确运用。
3、 严格遵守统计行政处罚的过罚相当的原则规定。
坚持教育与处罚相结合的原则，根据违法人的不同情况，区别对待；坚决防止在简易程序处罚中草率从事。
4、防止执法程序缺失。
要依法办案，做到“简易”与“程序”并重，不能取其“简易”而舍弃“程序”，出现执法违法的现象，树立统计部门良好的“执法部门”形象。严格执行简易程序的步骤，认真实施操作好步骤中的每个环节，决不能敷衍了事，简单省略。要严格遵循法定执法程序。由于简易程序具有当场处罚、即时实施、步骤简便的特点，与一般程序的行政处罚相比，其更易于显失公正。因此，适用简易程序不但要遵守《行政处罚法》规定的基本原则，而且还应遵循《关于统计行政执法适用简易程序的暂行规定》的具体规定，坚持正当程序原则和遵循法定程序原则。如表明身份、亮证执法、说明理由、告知权利、当场执行、2日内备案等必经程序，各级统计执法机关在实施行政处罚时要严格遵守，切不可因当场处罚而随意简化程序。
五、统计行政处罚简易程序操作规程
制定统计行政处罚简易程序的宗旨是为有效地执行行政处罚，有效地保障统计行政执法效率，有效地保护被处罚人的合法权益。与一般程序相比较，简易程序在使用过程中要求更严格，操作起来更难。因为简易程序往往都是统计执法人员在现场操作，并且当场作出决定，这就需要执法人员必须要有过硬的业务知识、高超的办案技巧以及丰富的工作经验来操作完成（一般程序中立案、调查、处理、结案均有法制机构负责人、统计机构负责人审批，重大案件由案件审查委员会合议决定）。如果对于行政处罚简易程序在运用上，在适用范围把握上流于简单化、适用条件扩大化以及忽略程序的法定化，也会造成执法上暇疵及被动，使简易程序处罚失去原有的意义。
（一）实施统计执法检查应当事先通知被检查单位
按照《统计执法检查规定》第十五条 要求“实施统计执法检查，应当提前通知被检查对象，告知统计执法检查机关的名称，检查的依据、范围、内容、方式和时间，对被检查对象的具体要求等。对有统计违法嫌疑的单位实施检查，检查通知可于统计执法检查机关认为适当的时间下达。”，因此，无论是一般程序还是简易程序的处罚，在实施统计执法检查前都应当事先通知被检查单位。
（二）执法人员不得少于两人。
根据行政诉讼合法性、公正性的有关要求，行政执法实施不得少于两人。
（三）表明身份
行政处罚简易程序和一般程序一样，首先都得有一个表明身份检查取证这样一个程序。根据《行政处罚法》第三十四条的规定，执法人员在作出行政处罚前要出示执法身份证件。《统计执法检查规定》第十六条也规定：“ 检查人员进行统计执法检查时，应当先向被检查对象出示统计执法检查证或法律、法规、规章规定的其他执法证件。未出示合法执法证件的，有关单位和个人有权拒绝接受检查。”。怎样才能证明执法人员出示了执法证件呢，这需要相应的证据来证明，如现场检查笔录、照片等来反映。
（四）确认违法事实，调查取证
表明身份后，应依法向当事人和证人了解案情，调查取证，制作笔录，确认违法事实。
要有充分的证据证明违反统计法律、法规、规章的事实存在，否则不能给予行政处罚。违法事实确凿是适用简易程序的前提条件。
搜集的证据主要包括能够证明被检查单位存在统计违法行为真实情况的一切材料，包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录等。从简易程序适用的违法行为分类看：
1、认定虚报、瞒报的证据收集主要来源：
（1）被检查单位填报的《统计监督检查单位基本情况》。
（2）被检查单位上报的相关统计报表资料。
（3）以及用来证明被检查对象存在或没有违法行为的相关会计报表、纳税单据、帐册资料等。
（4）实地检查制作的《统计监督数据检查笔录》。据以鉴定当事人上报统计报表上的统计数据（原报数）与核实数是否一致。
（5）调查笔录。对在检查中发现的虚报、瞒报统计违法行为，要进一步按照法定程序找可能与此有关的当事人（该单位的统计人员、财务人员、统计负责人、分管负责人、法人代表，或者该单位上级统计主管部门的有关人员）进行谈话，通过《调查笔录》形式进一步摸清事实，了解产生统计违法行为的原因，核实具体情况。
2、认定聘请、任用未取得统计从业资格证书的人员从事统计工作的违法行为的证据收集来源：
（1）被检查单位填报的《统计监督检查单位基本情况》。特别是企业填报的“持统计从业资格证的人数”情况。
（2）调查笔录。对在检查中发现企业可能存在聘请、任用未取得统计从业资格证书的人员从事统计工作的违法行为，可以通过《调查笔录》形式进一步摸清事实，形成证据。
相关证据搜集应取得原物、原件。如果不能取得原物、原件时，可以复制或制作现场笔录，但应当在复制件或现场笔录上注明原物、原件的保存单位或者出处，如在复印件的反面写上“本部分复印件共**页，原件由*****单位提供。”，并请被调查对象负责人或统计负责人签字并注明日期，加盖单位公章。《调查笔录》应由被调查对象逐页、顶格签名（如被询问人拒绝签名的，应有两名以上执法检查人员签名并说明原因）。
（五）严格适用条件，不折不扣在条件适用范围内实行当场处罚。
统计行政处罚适用简易程序必备三个要件：一是案情简单、事实清楚、证据确凿。即有充分的证据证明违反统计法律、法规、规章的事实存在，否则不能给予行政处罚。违法事实确凿是适用简易程序的前提条件。二是须有法定依据。对当场处罚的行为，必须有法律、行政法规或者规章的规定，而且这些依据必须明确、具体，如果法定依据不明确具体，或者当场无法确定依据的，即使有违法事实存在也不能适用简易程序。三、特定处罚种类。在统计执法中使用简易程序时，只能对当事人作出比较轻微的行政处罚时适用，在《关于统计行政执法适用简易程序的暂行规定》已有特别规定：法人或者其他组织处以警告处罚的；超过这种情况的就不得使用简易程序，而要立案使用一般程序进行处理。
（六）说明处罚的理由和依据，听取陈述和申辩
在作出当场处罚决定时，应向当事人说明作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人有权进行陈述和申辩。简易程序履行告知程序可以采用口头形式。
行政处罚简易程序和一般程序一样，都有告知而后听取申辩这样的步骤。执法人员在掌握违法事实证据后将要作出处罚决定时，必须告诉当事人违法行为的事实，现场收集到的证据和所要引用的法律法规条款等，并要明确告诉当事人有权进行陈述和申辩，而且要认真听取当事人的陈述和申辩，对当事人陈述和申辩理由和证据应予以认真地复核作出记录。如果当事人对被指控的违法事实有异议的，执法人员应该进一步解释或补充证据，也可请证人当场作证。如果当事人对处罚的法律依据有异议的，执法人员应为其提供相关的法律文件，并作解答。
（七）制作《当场处罚决定书》
《当场处罚决定书》是依法对统计行政违法行为人当场给予统计行政处罚决定的法律文书。
在当事人对其违法的事实和处罚的依据没有异议的情况下，行政执法人员当场作出行政处罚决定后，填写预定格式、编有号码并加盖统计行政机关印章的当场行政处罚决定书，行政处罚决定书应当裁明当事人的违法行为、行政处罚依据（适用的法律、法规、规章名称及条、款、项、目）、具体处罚决定、时间、地点、行政机关名称，并由行政执法人员签名或盖章。（二人以上执法签名）
1、虚（瞒）报违法行为当场处罚决定书预制格式：
******统计局
当场处罚决定书
统执简罚决字[2008 ]***号
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单位名称 |
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法定代表人 |
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职务 |
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作出处罚决定的时间、地点 |
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经本行政机关执法检查查证：
经本局统计监审发现，你单位2007年1-6月上报**统计指标**万元，经核实，实际完成**万元，虚（瞒）报**万元，违法数额占实际总数的比例为**%。
你单位的行为违反了《中华人民共和国统计法》第 三 条的规定，构成了虚（瞒）统计资料的统计违法行为。依据《中华人民共和国统计法》第二十七条、《中华人民共和国统计法实施细则》第三十三条的规定，本行政机关决定对你单位处以警告的行政处罚，并责令改正此违法行为。
如对本行政机关的行政处罚决定不服，可自收到本决定书之日起六十日内向 人民政府或 统计局申请行政复议，也可自收到本决定书之日起三个月内直接向 人民法院起诉。
法定代表人/委托代理人（签名）： 检查人员（签名）：（二人）
（企业） 统计局
年 月 日
2、聘请、任用未取得统计从业资格证书的人员从事统计工作的违法行为当场处罚决定书预制格式：
******统计局
当场处罚决定书
统执简罚决字[2008 ]***号
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单位名称 |
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法定代表人 |
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职务 |
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作出处罚决定的时间、地点 |
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经本行政机关执法检查查证：
经本局统计监审发现：你单位聘请、任用未取得统计从业资格证书的人员从事统计工作。
你单位的行为违反了《统计从业资格认定办法》第二条的规定，聘请、任用了未取得统计从业资格证书的人员从事统计工作，依据《统计从业资格认定办法》第二十五条的规定，本行政机关责令你单位限期改正并处以警告的行政处罚。
如对本行政机关的行政处罚决定不服，可自收到本决定书之日起六十日内向 人民政府或 统计局申请行政复议，也可自收到本决定书之日起三个月内直接向 人民法院起诉。
法定代表人/委托代理人（签名）： 检查人员（签名）：（二人）
（企业） 统计局
年 月 日
（八）当场送达《当场处罚决定书》
当场处罚决定书由当事人签名（法人或委托代理人）后，统计行政执法人员应当场交给当事人一份，并告知其履行处罚决定的具体事项。
向被处罚人宣布处罚决定，并由其签名或摁手印。处罚书一式两份，一份交被处罚人，一份由统计执法机关备案。当事人对当场处罚不服，可以依法申请行政复议。
（九）备案归档
使用简易程序处理统计违法案件后，必须在作出当场即时处罚后2个工作日内，由执法人员将查处案件的《当场处罚决定书》存根等有关材料归档，并报统计法制部门备案。
撰稿人：杨忠民 | 
